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WTO“病根”到底在哪?從美歐新一輪貿易爭端說起

http://dailynews.sina.com   2019年04月14日 23:41   澎湃新聞

  原標題:WTO的“病根”到底在哪裏?從美歐新一輪貿易爭端說起

  上週,美歐之間的貿易關係因飛機制造補貼再起波瀾。4月9日,美國總統川普在其個人推特上發文稱,WTO發現歐盟向空客公司提供的補貼對美國造成不利影響,美國將對價值110億美元的歐盟輸美產品加徵關稅。此前一天,美國貿易代表辦公室(USTR)啓動美國《1974年貿易法》第301條款程序,擬定併發布可能加徵關稅的歐盟產品清單,將報復範圍設定爲兩組。第一組針對空客的四個製造國—法國、德國、西班牙和英國,對其直升飛機、貨運飛機以及一些飛機零部件產品加徵關稅;第二組針對歐盟28國,徵稅產品範圍主要包括食品和農產品。這一組產品體現了交叉報復的思路。對此,歐盟也正在尋求對美國出口產品加徵關稅,以報復美國同樣未曾停止的補貼波音的行爲。

  美國和歐盟之間圍繞飛機制造補貼的糾紛,已在世界貿易組織(WTO)打了十幾年的官司。2004年,美歐先後向WTO提起訴訟,指責對方向飛機制造商提供大量補貼,違反國際貿易規則。WTO曾先後裁定歐美都存在對各自航空企業提供非法補貼的問題。而在去年5月和今年3月,WTO上訴機構又先後裁定歐盟和美國仍未停止違規補貼的行爲。根據WTO相關規定,歐美雙方均可向對方進行徵稅,但雙方的報復金額必須等待WTO任命的仲裁員做出進一步決定。

  但諷刺之處在於,就在美國提出根據WTO上訴機構裁決將對歐盟輸美產品徵收報復性關稅時,上訴機構正因爲美國持續阻撓新成員任命而面臨即將徹底停擺的尷尬局面。一個需要時就將WTO作爲令牌,不需要時就將其拋在一邊的美國,一個越來越青睞將加徵關稅用作實現美國最佳利益手段的美國,會讓世界擔心,也讓盟友寒心。而美歐再一次圍繞波音和空客補貼所引發的爭端,也將WTO當前正在經歷的前所未有的嚴重危機再次展現在世人面前。

  自2016年起,美國持續阻撓作爲WTO爭端解決機制的上訴機構新成員任命。截至目前,上訴機構法官僅剩三名。今年12月,另兩名法官任期也即將屆滿。若仍無法找到解決方案,上訴機構將徹底陷入停擺。事實上,根據WTO附件2《關於爭端解決規則與程序的諒解》(DSU)第16.4條的規定,從上訴機構法官僅剩三名這一時刻開始,爭端任一方便可通過上訴並對法官提出迴避請求來阻撓對其不利的裁決。形勢之嚴峻,已將WTO改革推向風口浪尖。而改革之所以勢在必行,不僅因爲美國與WTO長久以來的積怨,更在於其自身的制度性危機。

  張力、合法性、異質化:WTO自身制度性危機

  國家主權與國際機制間的張力。儘管人們很少否認,相互依存的世界需要多層次的治理,特別是民族國家與國際機制之間的政策協調。然而,國際政治仍由國家主導,主權仍是憲法性原則。即使WTO爭端解決機制通過“反向一致”的程序設計,實現了由“權力主導”轉向“規則主導”,但也無法改變國際規則仍需落實到國內法層面的政治現實。WTO附件2,DSU第19.2條的規定,即旨在將WTO權限限定在“國家同意”的範圍內。在全球價值鏈錯綜複雜的今天,關涉國家經濟主權的協調難度可想而知。

  多邊貿易體系合法性面臨挑戰。雖然貿易自由化通過促進生產要素在國際間流動,爲各國經濟發展提供機遇,但對國家來說,所面臨的並非是自給自足或是自由貿易的二元選擇,而是採取何種自由化程度的多元選擇。相對市場水平完善的發達國家,發展中國家制度調整成本遠甚前者,盲目推行自由化易導致大範圍失業和產業衰亡。而發達國家在不遺餘力推動發展中國家開放市場的同時,卻未能履行多哈回合承諾,在農業補貼等問題上不願作出讓步。漠視發展中國家發展訴求,未能改善全球經濟不平衡。這成爲多邊貿易體系合法性缺失的重要原因。而代表主權平等的共識原則在犧牲效率的同時,未能回答爲何深受WTO影響的羣體卻無法對規則制定施加影響的詰問,深陷民主赤字的泥潭。

  WTO成員異質化與共識決策困境。WTO成員在政治、經濟、社會等諸多方面存在顯著差異,核心訴求有所區別。不僅發達國家和發展中國家立場不同,即便同是發達國家或發展中國家,立場也非一致。比如,當前不少WTO成員有意啓動談判的電子商務議題,美歐中三大經濟體立場就有明顯差異。共識原則使談判極易因個別成員反對而付諸東流,是WTO發展困境的重要原因,也是關乎WTO未來前景的關鍵所在。

  隨時準備“違約”,美國與WTO的積怨

  國際貿易組織(ITO)的胎死腹中與關稅及貿易總協定(GATT)時期美國的單邊主義。WTO前身可追溯至早早夭折的國際貿易組織(ITO)。二戰後期,美英試圖從金融、投資和貿易三方面重建國際經濟秩序,促進戰後復甦並減少全球經濟不穩定因素。然而ITO因《國際貿易組織憲章》被美國國會認定會限制國家主權而胎死腹中。但憲章中有關商業政策的內容被納入了關稅及貿易總協定(GATT)中,一直臨時適用至WTO成立。GATT時期,隨着美國國會逐漸對多邊機制和國內行政部門應對外國不公平貿易行爲的成效產生懷疑,制定了系列貿易救濟措施,包括著名的“301條款”。由於GATT規則覆蓋面少且爭端解決機制通過專家組報告須遵循協商一致原則,無法有效制約美國的單邊主義做法。這一經驗教訓最終體現在WTO爭端解決機制的程序設計中。

  “1994年主權大辯論”與美國批准加入WTO。諷刺的是,倡導建立國際秩序的美國始終擔憂多邊機制會危及國家主權。這種擔憂曾導致ITO流產,更在決定是否批准《WTO協定》的過程中,引發了著名的“1994年主權大辯論”。美國國際經濟法權威約翰·傑克遜教授兩度出席參院聽證會,他指出,WTO爭端解決機制所作出的結論不能自動成爲美國法律。必要時,美國可選擇以承擔違約代價的方式來違背條約義務。正是這種隨時準備“違約”的信念,對國會最終批准協定發揮了重要作用。此過程清晰呈現出國家主權與國際機制間永恆的張力,國際機制的約束力仍需通過國家的自我約束來實現。而從美國對待ITO、GATT乃至WTO的一貫立場來看,其從未真正願意將單邊主義徹底置於國際規則的約束下。

  WTO時代美國對該體系的不滿從未停歇。表面來看,美國應該感激WTO,在其主動提出申訴的案件中,它贏得了其中的90%。但同時,在1996-2017年176起上訴案中,它也是55起案件的被訴方且是敗訴最多的一方。而它所青睞的反傾銷措施更是時常遭遇挑戰,在29起上訴案中只成功捍衛了2起。彼得森研究所的報告曾指出,美國對上訴機構司法擴張的不滿可追溯至2000年美歐關於美國海外銷售公司稅收計劃的非法補貼爭端案(DS108),上訴機構最終駁回了美國的主張。自那時起,美國一再指責上訴機構越權“制定規則”。由於WTO尊重先例的傳統和多年來陷入僵局的談判,美國對WTO逐漸失去耐心。

  而川普時期的美國徹底打開了“1994年主權大辯論”中的“潘多拉盒子”,選擇不履行條約義務並將之理解爲“在發生嚴重錯誤時的重要抑制力量”。美國一方面聯合盟友推動WTO改革,另一方面試圖以破壞秩序的方式來重構更符合其利益的新秩序,導致WTO自成立以來最大的生存危機。

  難以調和的分歧:爭端解決機制與發展中國家待遇

  面對上訴機構可能陷於停擺的嚴重危機,自2018年9月以來,包括歐盟、加拿大、中國、印度、巴西等多個WTO成員或單獨或聯合提出改革提案。從提案內容來看,覆蓋WTO談判、監督、爭端解決三大職能。然而,所有提案的本質在於權利和義務的重新分配,但分歧卻難以調和。

  關於WTO談判和監督職能的改革,美國及其盟友立場較爲接近。但在WTO爭端解決機制改革方面,美國與其他WTO成員分歧較大。所有的改革提案几乎都涉及爭端解決問題,且一致強調爭端解決機制的必要性。即便日前表示願意放棄“發展中國家待遇”的巴西,在今年3月底提交的提案中同樣指出爭端解決機制是“爲多邊貿易體系提供安全性和可預期性的核心要素”。

  鑑於上訴機構所遭遇的危機,各提案均注重加強上訴機構的獨立性和可存續性。例如,提議增加法官人數、延長任期期限、法官由兼職轉爲全職、即將離任的成員應繼續審理其任期內已進行聽證程序的案件。中、歐、印等成員進一步建議待離任法官可繼續履行其職務直至新法官上任,但最長不得超過其本應離任日期後的2年。

  爲儘可能爭取美國對WTO爭端解決機制改革的支持,各提案充分迴應了美國對上訴機構的諸多不滿,提議限制上訴機構對成員國國內法的解釋權限,規定其僅應在解決爭議必要範圍內處理各方所提出的問題,限制上訴機構的先例傳統等。因考慮上訴案件複雜性和積壓現狀,建議經上訴各方同意,可延長規定的90天上訴期限。

  但從目前來看,任何加強上訴機構獨立性和存續性的改革動議,都與美國的願望背道而馳。在美國看來,WTO規則在能夠糾正他國“不正當競爭”的系統性問題之前,美國仍會繼續強調國家經濟主權的迴歸,以確保其單邊貿易政策工具不被國際規則約束。川普執政以來所發佈的《貿易政策議程》(2018、2019)、《美墨加三國協定》的談判過程和最終文本,均清晰體現了這一趨勢。

  另一個難以調和的分歧是發展中國家的特殊與差別待遇。關於這一問題的立場主要分化爲三大方向。

  其一,歐盟和加拿大主張設計“畢業”機制,提議修改發展中國家基於發展目標而主張的全面靈活性,以確保特殊與差別待遇的針對性。

  其二,美國堅決反對WTO成員“自我認定”爲發展中國家的做法,並提議以下四類WTO成員不得享受發展中國家特殊與差別待遇資格:經濟合作與發展組織(OECD)成員或已啓動加入程序的成員;G20成員;被世行列爲“高收入”國家的成員;進出口額佔全球商品貿易比重超過0.5%的成員。

  其三,中、印、委內瑞拉等發展中國家堅決反對美國上述提議,指出發展中國家與發達國家的差距不僅未能縮小,甚至在一些領域中仍在不斷擴大,並運用詳實數據說明劃分國家發展階段不應僅依據GDP,而應包含諸如產業結構和競爭力、貧困人口、研發能力等多個方面,且應注重人均指標。

  改革提案反映了部分WTO成員試圖解決困境的美好願望,但未來進展如何,仍然充滿變數。主要體現在以下兩點。

  其一,美國的改革立場有待進一步明確。迄今美國僅表達否定性意見,尚未拋出任何建設性的改革目標和措施。

  其二,改革提議對發展中國家吸引力有限。歐盟和加拿大的提案更多的是在迴應美國對WTO的改革訴求,但並未就如何兌現多哈回合承諾給出方案,也未觸及如何切實提升發展中國家話語權和保障其發展訴求。美國提議的四類否決特殊與差別待遇資格的標準,則完全罔顧大國和小國本身在貿易量等方面存在的差別。此外,有發展中國家參與的G20作爲全球經濟治理的重要平臺,被普遍認爲具有相對於G7更大的合法性和有效性。若因發展中國家參與這一全球經濟治理平臺而剝奪其特殊與差別待遇資格,無異於剝奪發展中國家在全球經濟治理中的參與權和話語權。不僅不合理,更會嚴重激發與發展中國家之間的矛盾。若缺乏發展中國家的支持,WTO改革難以爲繼。

  (作者繫上海社會科學院國際問題研究所助理研究員)

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