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山西太舊高速修建時貸款7.5億 15年已收費90億

http://news.sina.com   2011年08月09日 16:26   中國新聞網

  1995年,“太舊築路功臣”劉玉庭累死在工地後的第二年,他的妻子賣掉一千多斤玉茭子,把230塊錢捐給了太舊路。

  太舊高速公路(太原至舊關)是中國第一條山嶺高速公路,也是山西省的第一條全封閉全立交的高速公路。為了這條路,沿線群衆拆新房、遷祖墳、砍果樹、獻良田,正可謂“萬衆一心建太舊”。

  時至今日,這條凝聚着山西人“太舊精神”的高速路,與其他高速路並無不同,一頭“拿卡”,一頭“交錢”,通行費成了老百姓對它最直觀的感受。

  在武宿立交橋中間,為褒揚劉玉庭和其他7位烈士修建的太舊高速公路紀念碑,周圍已經雜草沒脛,荒無人跡,而碑基礎部分二層台內部曾是一個巨大的展廳,現在鐵鎖鏽蝕,蒙塵已久。

  資料顯示,截至2010年,太舊高速公路已累計收取社會車輛通行費90多億元——夠再修3條太舊路,或者把當時的7.5億元銀行借款再還上11次。

  盡管如此,太舊高速也沒有停收通行費的打算,而且按照現行的規則,它的服役期還有很長:在不再新建高速路的前提下,其它兄弟高速路的貸款全部還清,它才可能功成身退。

  最後的紀念碑

  1996年夏天,農民工王國廷由他所在的長治公路局某工程隊組織,吃了一天蒸饃大肉片,又乘着大卡車延太舊高速全程浩浩蕩蕩“飛馳”了一遍,親身體驗了自己的工作成果和高速路的神奇。他非常好奇路面上鑲的那個黃色小方塊怎麼一見光就能反光,後來他找到一塊被碾壞的反光釘,偷偷揣起來以便回村炫耀。

  王國廷是參與修建太舊高速路的40萬建設大軍中的一員,太舊高速路在1993年開工建設,1996年6月建成通車,他們創造了“工期最短、造價最低、質量最優”的三項全國之最。

  這條路調動了山西全省人民的熱情,他們出力,也出錢。

  太舊高速路總投資概算是29.3408億元,而當時的山西省財政年收入總數才60億元。為了“出太行”,山西省自籌資金15億元,其中有兩億多元來自老百姓的捐款。這占了實際投入的50%以上。另有交通部投入資金6.78億元。

  除了這兩項之外,在太舊高速路的實際投入中,有26%的資金來自貸款:國家開發銀行貸款3億元,中國建設銀行貸款1億元,交通部委託貸款3.5億元。

  盡管只有26%的貸款,但這卻意味着山西高速公路投資體制的變化:高速公路建設的財政投資由“撥改貸”,以公路經濟性為導向的收費路的嘗試邁出第一步。

  1995年,山西省交通廳以晉交財[1995]第358號文批准太舊高速公路設站收費,期限不低於銀行貸款本息償還期。

  鑒於路線本身的重要性和當時的高等級公路稀缺性,太舊路通行費收入稱得上“一日千里”。最先,是“運行48天,收入突破千萬”,1996年的通行費收入達到1.23億元;到2007年,太舊通行費收入達到14.89億元。

  就在這一年,太舊路歸還了2.3億元的社會籌資,這一部分並沒有支付利息。

  太舊路之後,全民參與、全民奉獻支持公路建設已經成為山西高速公路建設中難以重現的歷史。當收費制度正式被納入高速公路的投融資體系,高速公路項目貸款償還就有了制度保障,也成為今後的高速路經營權轉讓、股份制以及民營化的基礎。

  用未來收益融資

  當財力不足以支撐國家基礎設施建設之際,引入社會融資修建收費公路也是必然,公路經營權作為貸款抵押物的融資渠道當然也會得到認同。

  太舊路通車的1996年,公路經營權有償轉讓獲得了合法地位。這一年,交通部頒佈《公路經營權有償轉讓管理辦法》,作出如下規定:“轉讓方獲得的轉讓公路經營權收入,首先用於償還被轉讓公路經營權的公路建設貸款和開發新的公路建設項目”。1

  太舊高速路的融資價值,在2001年初露鋒芒。

  2000年9月,全長666公里的大運路(大同至運程)奠基,總投資222億元。這樣巨大的投資,即使國家和交通部按最高標準支持,大運高速公路至少還有20多億的資本金缺口。

  2000年11月,山西省太舊高速公路管理局改制,以“山西太舊高速公路管理有限責任公司”之名轉入企業化經營軌道。從“局”到“公司”,太舊高速公路實施企業併購後,置換出了20億元的資本金。

  時任山西省交通廳廳長王曉林說:“這次資本運作,盤活的不僅僅是一條太舊高速公路,而且盤活了大運高速公路建設的全局,進而爭取到國家資金26億元及亞行、開行、交行等國內外金融組織100多億元的貸款,使大運高速公路建設資金得以落實。”

  如今,山西省高速公路管理局下轄與太舊公司同類的高速公路管理公司已達16家,經營着全省二十多條高速公路,全長3000多公里。

  與政府部門相比,此類公司進行市場化運作顯然更為便利,利用金融市場籌集公路建設資本金的方式越來越多樣化,路産經營、資産置換、資本運作、BOT、債轉股、搭橋貸款、到期流資轉貸、“未來通行費變現”等已經成為高速公路建設中頻繁出現的詞彙。

  2008年和2009年兩年間,山西省的高速公路建設項目多達44個,總投資2500多億元,需要大概600億元的資本金。僅2009年,山西省高速公路管理局就為在建高速公路籌融資351.6億元。

  “統貸統還”,停不下的通行費

  2004年11月24日,在山西省政府第37次常務會議上,山西省高速公路管理體制改革被列為專題進行了較為系統的研究。會議確定的總體思路之一就是組建高速公路集團公司,與省高速公路管理局一套人馬、兩塊牌子,對全省高速公路實行統一管理、統一還貸、統一納稅。

  “統一”意味着“捆綁”,一條路還清本身的貸款是不行的,全省高速公路的貸款是一盤棋,就政府還貸路而言,所有高速公路的貸款全部還清,才可能停收通行費。

  可是,“目前,山西省內效益好的高速公路不超過4條。”山西省交通運輸廳辦公室主任王晉告訴中國青年報記者,“‘曬太陽’的高速路交通流量不足,還貸壓力很大,實際情況就是拿效益好的補貼效益差的”。

  如此一來,延長效益好的公路的收費期限就成了拓寬資金來源最為便利的手段之一。

  2005年,山西省政府“同意核定太原-舊關高速公路收費期限至2015年年底”,如此,太舊路的收費期限就是19年,超過了“政府還貸路”最長收費期限。2004年出台的《收費公路管理條例》限定了“政府還貸公路”與“經營性公路”不同的收費期限,前者最長不得超過15年,提前還清貸款的必須終止收費,後者則按照收回投資並有合理回報的原則,最長不得超過25年,中西部地區可放寬至30年。

  2007年,省政府批示太舊高速公路管理有限責任公司進行“屬性複位”變更——繼續回歸到政府還貸公路經營管理者的角色上來。雖然太舊路的性質恢復為“政府還貸路”,但收費期限並沒有隨之縮短。山西省晉陽高速、原太高速、夏汾高速、運風高速等7條高速已經先後到達最初“暫定”的收費期限。但無一例外,這8條高速都沒有停止收費行為。

  據了解,山西省2008年和2009年兩年開工3000公里高速公路所需資金中,“通行費超收補充”是一項重要來源。

  債務累積,“拆東墻補西墻”

  王晉對高速公路免費不抱希望:只有貸款才能修新路,越來越多的貸款就意味着無休止地收費。問題是,從銀監會的調查來看,山西2011年通行費收入扣除必要養護管理費用後,估計難以有效償還貸款利息。

  審計署今年6月公佈的報告顯示,地方政府性債務余額中用於高速公路建設的債務余額為1.1168萬億元,部分地區的高速公路處於建設期和運營初期,其收費收入不足以償還債務本息,主要依靠舉借新債償還,全國高速公路貸款中,政府負有擔保責任的債務和其他相關債務借新還舊率已達54.64%.

  這就是說,倚重於債務融資的資金結構,在有效改善道路交通條件同時,形成了債務累積,“拆東墻補西墻”的融資方式已經非常普遍。

  今年6月底,雲南公路開發公司被曝出在十幾家銀行的貸款近千億元,“只付息不還本”。該公司董事長郝蜀東在接受媒體採訪時稱:由於信貸政策趨緊,部分銀行在監管壓力下改變了原有放貸計劃,“只收不貸”,結果導致公司現金流短期出現緊張。

  國家行政學院教授張孝德在接受中國青年報記者採訪時表示,大部分高速路的融資模式是依托以政府為背景的融資平台,但隨着信貸收緊、公路收益減少,高速公路的發展鏈條可能會斷裂,進而引發政府的負債危機。

  相對於學者的擔憂,政府部門要“樂觀”很多。

  有報道稱,交通運輸部公路局收費公路統計報表提供的數據表明,雖然我國高速公路負債率較高,但總體來看,高速公路債務總量與建設情況總體還是相適應的,雖然償債能力不均,但債務風險總體可控,基本處於還息水平。同時,隨着路網的逐步完善和區域經濟的持續發展,高速公路交通流量將會穩步增長,也會對債務償還起到有效的支撐作用。

  高速公路頑症何解

  交通運輸部、國家發改委等5部門今年6月14日聯合發出“關於開展收費公路專項清理工作的通知”(以下簡稱《通知》),擬用一年時間進行專項清理。

  北京交通大學經濟管理學院教授趙堅認為,《通知》主要重申了2004年國務院《收費公路管理條例》的內容,並沒有新的重大舉措。

  我國的高速公路採用了“貸款修路、收費還貸”的發展模式,這種市場化的建路模式決定了經營者要收費,相當多的公路經營者是以盈利為目的的企業法人。

  2010年上市公司年報顯示,在A股上市的19家路橋收費公司,平均凈利率高達35.51%,超過石油、證券和房地産,成為2010年“最暴利”行業。

  “公路具有公益屬性,但它的經營主體追求利潤最大化,這就注定了專項清理不合理收費工作很難取得成效。”趙堅說。

  高速公路只有形成路網才能有好的收益,這是很多地方大規模建設高速公路的理由之一。“建多少路就能形成路網?現在沒有標準,在政績觀的影響下,一些地方政府建路建得很隨意,虧本的路比盈利的路都多,收取的通行費永遠都補不起貸款。”趙堅說,如果對這類原則問題沒有規範,不進行監管,減免賺錢高速路收費和償還完貸款即停止收費的目標就難以實施。

  “高速公路諸多問題的癥結就在於,公路作為交通基礎設施的公益性與建路模式的市場屬性之間的矛盾。”趙堅表示,我國目前並沒有理順這兩者關係的法律規範和相關政策,“政府在這個問題上缺乏主動性”。

  趙堅認為,線路資源是有限的,屬於特許經營範疇,各省交通集團及其控股企業不能是上市公司,應該是不以盈利為目的的特殊企業法人,公路交通基礎設施的經營只能微利保本,而不是賺錢的工具。

  “政府不是高速公路市場的參與者,應該回歸管理本位。”趙堅認為,目前交通運輸與土地利用、城市規劃的主管部門相互分割,這種相互分割的最大弊端就是各部門的規劃、政策法規相互掣肘,“從法律上理順主導高速公路規劃、投資、建設、經營等各個主體的權利義務關係非常必要”。

  記者 李麗 李旭東

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