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澎湃:英國推《國內市場法》 只是脫歐談判工具?

http://dailynews.sina.com   2020年09月15日 23:06   澎湃新聞

  原標題:英國冒失信天下風險推《國內市場法》,只是脫歐談判工具?

  當地時間9月14日晚,英國下院以77票優勢(340:263)二讀通過《國內市場法》。這份58頁的法案,旨在保證脫歐之後英國國內市場的統一性。其中的第五章爲與北愛爾蘭有關的條款,要點涉及:1、確保北愛爾蘭與英國其他地區的貨物流通不受阻礙;2、北愛爾蘭作爲英國統一的國內市場和關稅區的一部分,英國政府有制定北愛爾蘭地區行業補貼政策的自主權。法案的第45條最具爭議性,它明確宣佈,如果其中條款與“脫歐”協議中的退出協議或有關北愛爾蘭特殊安排的內容不一致,以該法案爲準。目前,該法案正處於委員會審議修正階段。

  《國內市場法》之所以在英國國內引發巨大爭議,在國際上引起廣泛關注,特別是歐盟的反彈,原因在於它是一個以國內立法來破壞具有國際法效力的國際條約的行爲。今年年初英國與歐盟終於達成脫歐協議,但短短八個月後,該協議的重要內容就被英國以這種形式推翻。從短期看,無疑給英歐經貿關係談判增添了陰影,從長期看,可能影響到未來英歐政治互信。

  問題是,儘管知道該法案會帶來如此不利的影響,英國約翰遜政府爲何執意推進該法案?儘管英國國內對該法案有這麼多的爭議,爲何在二讀中還是以比較大的優勢獲得了通過?英國首相約翰遜一再強調法案可以保住北愛爾蘭的工作機會與和平,他的根據是什麼?這個法案究竟是約翰遜政府臨時起意創造出來的一個對歐談判施壓的戰術性工具,還是反映出部分英國人內心的對於更加宏觀的戰略環境的憂慮和恐懼?

  英歐爭執的焦點

  對於這份法案的解讀,需要回到年初簽訂的《脫歐協議》。協議規定,在今年12月31日過渡期結束前,英歐雙方需就未來的貿易關係進行談判。但迄今爲止,談判進展遲緩,前幾日結束的第八輪談判也沒有結果。這固然有新冠疫情打亂了原定工作計劃的因素,但英歐雙方的心態、理念差異、不同的利益邊界,都導致了目前的局面。

  從爭執的焦點來看,一個是漁業問題。英國希望“脫歐”後完全掌握對本國海域漁業資源的控制權,同時享有對歐盟漁業市場的完全准入,而法國等歐盟成員國則希望在漁船准入和配額方面維持現狀。

  在英國看來,漁業資源不僅是個經濟問題,還是個國家主權問題,保護英國的漁業資源免受歐盟的“掠奪”是當初脫歐派用以動員支持者的一個重要口號。如果離開了歐盟之後,還是掌握不了本國的漁業資源,那麼目前執政的保守黨脫歐派對國內沒法交待。另一個算計是,英國的漁業資源主要集中在蘇格蘭,保守黨政府如果擺出守護漁業主權的姿態,可能收穫部分蘇格蘭選民的支持,這樣就可以牽制親歐、主張獨立的蘇格蘭民族黨。然而,在法國等國的推動下,歐盟方面在漁業問題上的態度強硬,宣揚漁業問題上達不成協議,就不會有貿易協議。這在英國看來,是歐盟對英國的輕蔑,沒有真正將英國作爲一個獨立平等的國家來對待。

  比漁業問題更加敏感和棘手的,是涉及到北愛爾蘭地區的安排。按照年初達成的英歐協議,脫歐過渡期結束後,無論英國與歐盟是否達成了新的貿易協議,北愛爾蘭都將留在歐盟的單一市場和關稅同盟中,繼續受歐盟海關規則約束,並繼續遵守歐盟單一市場下有關商品和增值稅等方面的規定,在這樣的安排下,北愛爾蘭與歐盟成員國間的貨物流通將不需要邊檢,也就無須與南面的愛爾蘭共和國設置硬邊界。但與此同時,貨物在從英國其他地區發往北愛爾蘭時,無論其目的地是北愛爾蘭還是愛爾蘭共和國,都先由英國代表歐盟收取關稅,如果貨物最終目的地證實爲北愛爾蘭,英國政府則代表歐盟退回關稅。此外,北愛爾蘭地區需遵守歐盟有關國家產業補貼的規則,北愛爾蘭企業在與英國其他地區貿易時需提交海關文件,並向歐盟告知任何涉及北愛爾蘭商品市場的國家補貼政策。

  這樣的脫歐協議,雖然避免了北愛爾蘭出現硬邊界,維護了《貝爾法斯特條約》,但是導致北愛爾蘭與英國其他地區之間實際上出現了一道經濟政策和貿易的邊界。《脫歐協議》有關北愛爾蘭地區的特殊安排從一開始就招致英國“硬脫歐派”的不滿,認爲這破壞了英國國內市場的統一,並在事實上損害了英國的主權。

  違約和“重獲主權”間的選擇

  約翰遜政府推出的《國內市場法》,含有的廢除《脫歐協議》部分法律效力的內容,正是劍指上述北愛條款。《國內市場法》規定,爲確保英國離開歐盟單一市場和關稅同盟後,英國的四個地區仍然可以不受阻礙地自由貿易,英國政府部門將有選擇性地執行北愛爾蘭和英國其他地區間的海關檢查,保留自主設置產業補貼規則的權利,有權決定在哪些情況下可以不遵守《脫歐協議》。

  約翰遜在推動《國內市場法》時宣稱,此舉是因爲英國受到了歐盟的威脅,指控歐盟在談判中利用脫歐協議中的北愛條款威脅英國,說歐盟暗示如果英國不在談判中讓步,就禁止英國其他地區對北愛出售食品,對英國極限施壓。對上述指控,歐盟予以了否認。

  就這起爭議而言,歐盟有一個在食品進口方面符合歐盟公共衛生和銷售規則要求的“第三國”名單,按照《脫歐協議》裏的規定,理論上如果英國被剔除出這個名單,英國其他地區就不能向北愛出售動物來源的食品。英國指控歐盟拿這個名單威脅英國,而歐盟解釋,沒有將英國剔除出這個名單,而是在等英國的食品進出口規則確定後,再做相關決定。法律專家也做出解讀,《脫歐協議》並沒有賦予歐盟禁止北愛購買英國其他地區食品的權利,至少已經有相關條款可以阻止這種情況的發生。對此,英國又指控,歐盟對英國這樣的提前報備要求是不合理的,因爲其他出口食品到歐盟的國家,只需在有變動的時候通知歐盟就可以了。

  這樣看來,有關北愛能不能購買食品的問題,只是約翰遜政府推出《國內市場法》的一個動員藉口。真正的目的,是希望擺脫《脫歐協議》對英國政府產業補貼政策制定權的限制。根據原來的協議,英國政府必須把任何可能影響北愛貨物市場的國家產業補貼政策告知歐盟,如果確實影響到了北愛的貿易,就必須服從歐盟產業補貼條例,這無疑是對英國的一種束縛。約翰遜政府應該理解違約的代價,但如果完全執行《脫歐協議》,整個英國脫歐運動的政治理由——“重獲主權”就不可能得到落實。

  約翰遜放言,如果雙方沒有達成協議,英國將像澳大利亞那樣與歐盟建立貿易關係。所謂“澳大利亞模式”,就是接近於“無協議脫歐”。歐盟佔據了英國貿易額的一半以上,再加上新冠疫情對英國經濟的沉重打擊,真的“無協議”的話,無疑不符合英國的利益。然而,國家行爲並不純粹由經濟利益驅使,一旦政治的邏輯佔據了主導,決策就可能不符合經濟理性。

  英國方面存在一種想法,就是歐盟過於咄咄逼人、頤指氣使,沒有認識到脫歐後的英國,已經是一個獨立的主權國家,是歐盟的平等的談判對象。無論是要求繼續享有捕魚權,還是要求英國承諾脫歐後依然與歐盟法規保持協同,都體現了歐盟的傲慢。

  在英國疑歐主義者看來,貿易談判停滯不前的癥結在於歐盟,而英國只是在守護國家主權。以此觀之,《國內市場法》不能簡單地認爲只是一個談判工具,否則不能合理解釋英國爲何願意爲之付出如此沉重的國際信譽成本,以及承受來自歐盟可能的報復措施。《國內市場法》背後,是一種與脫歐運動相通的英國國家主義情緒。如果歐盟不能認識這一點,不對英國的主權關切做出回應,那麼英歐年底達成令雙方滿意的貿易協議的可能性會很渺茫。

  上海外國語大學英國研究中心副教授 陳琦

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