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澎湃:英国推《国内市场法》 只是脱欧谈判工具?

http://dailynews.sina.com   2020年09月15日 23:06   澎湃新闻

  原标题:英国冒失信天下风险推《国内市场法》,只是脱欧谈判工具?

  当地时间9月14日晚,英国下院以77票优势(340:263)二读通过《国内市场法》。这份58页的法案,旨在保证脱欧之后英国国内市场的统一性。其中的第五章为与北爱尔兰有关的条款,要点涉及:1、确保北爱尔兰与英国其他地区的货物流通不受阻碍;2、北爱尔兰作为英国统一的国内市场和关税区的一部分,英国政府有制定北爱尔兰地区行业补贴政策的自主权。法案的第45条最具争议性,它明确宣布,如果其中条款与“脱欧”协议中的退出协议或有关北爱尔兰特殊安排的内容不一致,以该法案为准。目前,该法案正处于委员会审议修正阶段。

  《国内市场法》之所以在英国国内引发巨大争议,在国际上引起广泛关注,特别是欧盟的反弹,原因在于它是一个以国内立法来破坏具有国际法效力的国际条约的行为。今年年初英国与欧盟终于达成脱欧协议,但短短八个月后,该协议的重要内容就被英国以这种形式推翻。从短期看,无疑给英欧经贸关系谈判增添了阴影,从长期看,可能影响到未来英欧政治互信。

  问题是,尽管知道该法案会带来如此不利的影响,英国约翰逊政府为何执意推进该法案?尽管英国国内对该法案有这么多的争议,为何在二读中还是以比较大的优势获得了通过?英国首相约翰逊一再强调法案可以保住北爱尔兰的工作机会与和平,他的根据是什么?这个法案究竟是约翰逊政府临时起意创造出来的一个对欧谈判施压的战术性工具,还是反映出部分英国人内心的对于更加宏观的战略环境的忧虑和恐惧?

  英欧争执的焦点

  对于这份法案的解读,需要回到年初签订的《脱欧协议》。协议规定,在今年12月31日过渡期结束前,英欧双方需就未来的贸易关系进行谈判。但迄今为止,谈判进展迟缓,前几日结束的第八轮谈判也没有结果。这固然有新冠疫情打乱了原定工作计划的因素,但英欧双方的心态、理念差异、不同的利益边界,都导致了目前的局面。

  从争执的焦点来看,一个是渔业问题。英国希望“脱欧”后完全掌握对本国海域渔业资源的控制权,同时享有对欧盟渔业市场的完全准入,而法国等欧盟成员国则希望在渔船准入和配额方面维持现状。

  在英国看来,渔业资源不仅是个经济问题,还是个国家主权问题,保护英国的渔业资源免受欧盟的“掠夺”是当初脱欧派用以动员支持者的一个重要口号。如果离开了欧盟之后,还是掌握不了本国的渔业资源,那么目前执政的保守党脱欧派对国内没法交待。另一个算计是,英国的渔业资源主要集中在苏格兰,保守党政府如果摆出守护渔业主权的姿态,可能收获部分苏格兰选民的支持,这样就可以牵制亲欧、主张独立的苏格兰民族党。然而,在法国等国的推动下,欧盟方面在渔业问题上的态度强硬,宣扬渔业问题上达不成协议,就不会有贸易协议。这在英国看来,是欧盟对英国的轻蔑,没有真正将英国作为一个独立平等的国家来对待。

  比渔业问题更加敏感和棘手的,是涉及到北爱尔兰地区的安排。按照年初达成的英欧协议,脱欧过渡期结束后,无论英国与欧盟是否达成了新的贸易协议,北爱尔兰都将留在欧盟的单一市场和关税同盟中,继续受欧盟海关规则约束,并继续遵守欧盟单一市场下有关商品和增值税等方面的规定,在这样的安排下,北爱尔兰与欧盟成员国间的货物流通将不需要边检,也就无须与南面的爱尔兰共和国设置硬边界。但与此同时,货物在从英国其他地区发往北爱尔兰时,无论其目的地是北爱尔兰还是爱尔兰共和国,都先由英国代表欧盟收取关税,如果货物最终目的地证实为北爱尔兰,英国政府则代表欧盟退回关税。此外,北爱尔兰地区需遵守欧盟有关国家产业补贴的规则,北爱尔兰企业在与英国其他地区贸易时需提交海关文件,并向欧盟告知任何涉及北爱尔兰商品市场的国家补贴政策。

  这样的脱欧协议,虽然避免了北爱尔兰出现硬边界,维护了《贝尔法斯特条约》,但是导致北爱尔兰与英国其他地区之间实际上出现了一道经济政策和贸易的边界。《脱欧协议》有关北爱尔兰地区的特殊安排从一开始就招致英国“硬脱欧派”的不满,认为这破坏了英国国内市场的统一,并在事实上损害了英国的主权。

  违约和“重获主权”间的选择

  约翰逊政府推出的《国内市场法》,含有的废除《脱欧协议》部分法律效力的内容,正是剑指上述北爱条款。《国内市场法》规定,为确保英国离开欧盟单一市场和关税同盟后,英国的四个地区仍然可以不受阻碍地自由贸易,英国政府部门将有选择性地执行北爱尔兰和英国其他地区间的海关检查,保留自主设置产业补贴规则的权利,有权决定在哪些情况下可以不遵守《脱欧协议》。

  约翰逊在推动《国内市场法》时宣称,此举是因为英国受到了欧盟的威胁,指控欧盟在谈判中利用脱欧协议中的北爱条款威胁英国,说欧盟暗示如果英国不在谈判中让步,就禁止英国其他地区对北爱出售食品,对英国极限施压。对上述指控,欧盟予以了否认。

  就这起争议而言,欧盟有一个在食品进口方面符合欧盟公共卫生和销售规则要求的“第三国”名单,按照《脱欧协议》里的规定,理论上如果英国被剔除出这个名单,英国其他地区就不能向北爱出售动物来源的食品。英国指控欧盟拿这个名单威胁英国,而欧盟解释,没有将英国剔除出这个名单,而是在等英国的食品进出口规则确定后,再做相关决定。法律专家也做出解读,《脱欧协议》并没有赋予欧盟禁止北爱购买英国其他地区食品的权利,至少已经有相关条款可以阻止这种情况的发生。对此,英国又指控,欧盟对英国这样的提前报备要求是不合理的,因为其他出口食品到欧盟的国家,只需在有变动的时候通知欧盟就可以了。

  这样看来,有关北爱能不能购买食品的问题,只是约翰逊政府推出《国内市场法》的一个动员借口。真正的目的,是希望摆脱《脱欧协议》对英国政府产业补贴政策制定权的限制。根据原来的协议,英国政府必须把任何可能影响北爱货物市场的国家产业补贴政策告知欧盟,如果确实影响到了北爱的贸易,就必须服从欧盟产业补贴条例,这无疑是对英国的一种束缚。约翰逊政府应该理解违约的代价,但如果完全执行《脱欧协议》,整个英国脱欧运动的政治理由——“重获主权”就不可能得到落实。

  约翰逊放言,如果双方没有达成协议,英国将像澳大利亚那样与欧盟建立贸易关系。所谓“澳大利亚模式”,就是接近于“无协议脱欧”。欧盟占据了英国贸易额的一半以上,再加上新冠疫情对英国经济的沉重打击,真的“无协议”的话,无疑不符合英国的利益。然而,国家行为并不纯粹由经济利益驱使,一旦政治的逻辑占据了主导,决策就可能不符合经济理性。

  英国方面存在一种想法,就是欧盟过于咄咄逼人、颐指气使,没有认识到脱欧后的英国,已经是一个独立的主权国家,是欧盟的平等的谈判对象。无论是要求继续享有捕鱼权,还是要求英国承诺脱欧后依然与欧盟法规保持协同,都体现了欧盟的傲慢。

  在英国疑欧主义者看来,贸易谈判停滞不前的症结在于欧盟,而英国只是在守护国家主权。以此观之,《国内市场法》不能简单地认为只是一个谈判工具,否则不能合理解释英国为何愿意为之付出如此沉重的国际信誉成本,以及承受来自欧盟可能的报复措施。《国内市场法》背后,是一种与脱欧运动相通的英国国家主义情绪。如果欧盟不能认识这一点,不对英国的主权关切做出回应,那么英欧年底达成令双方满意的贸易协议的可能性会很渺茫。

  上海外国语大学英国研究中心副教授 陈琦

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